製圖楊仕成
  夏正林
  華西都市報獨家專訪著名法學專家、中國憲法學研究會理事夏正林
  “解決依法治國問題,其實都是在解決權力制度化的問題。無論是“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革於法有據”,還是“推行政府權力清單制度”,甚至是“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”,核心內容都有關“權力”。任何擁有權力的個體,都不能不作為、亂作為、選擇性作為,從根本上認清權力即義務的關係,才是推進依法行政乃至依法治國的前提和重點。
  夏正林,法學博士,目前為華南理工大學法學院副院長;教授,博士生導師,中國憲法學研究會理事、中國憲法學研究會教學專業委員會委員。
  10月23日,十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,在《決定》中提到了深入推進依法行政,加快建設法治政府的要求。10月27日廣州市政府法制辦公佈了《廣州市依法行政條例(草案征求意見稿)》。11月初,華西都市報記者獨家專訪了中國憲法學研究會理事、華南理工大學法學院副院長夏正林教授,他就依法行政方面的諸多問題進行瞭解讀。同時,《條例》起草工作的負責人和參與論證的專家,也揭開了首部依法行政地方性法規成型的幕後。
  不違憲不越權是基本
  華西都市報:依法行政的核心是什麼?
  夏正林:其實這次明確憲法的權威性,就是傳遞出的一個訊息,依法治國就是要依憲治國,而推進依法行政作為依法治國的一個組成部分,當然也要依照憲法。
  儘管從2004年開始,國務院便開始推行依法行政,但很多時候僅僅停留在紅頭文件的階段,缺乏真正可以憑依的“法”,而就目前階段而言,憲法便是政府依法執政的指導思想和依據。不能違憲,不能越權是依法行政的基本。
  華西都市報:人大履責方面是否會有改變?
  夏正林:人大是一個監督政府、調查行政行為和決策的角色。依法治國中很重要的一點是體現公民意志。但是很尷尬的是,目前違反其他法律了,有相應的追責機制,但是違背憲法了,卻沒有。目前,只有人大才相對有這個資格來對憲法進行解釋。未來人大應多地履行憲法賦予的特別調查權和監督職能。
  比如以前,如果政府做出行政決策時的程序合法,即使造成了嚴重不良後果,都很難對決策者或政府予以追責。在以後推進依法行政的過程中,除了健全相關法律法規外,要把人大的監督、調查權力激活。這樣針對程序合法但是結果不好的行政行為,人大就可以調查,並對行政主體實施追責,對責任人予以罷免或提出不信任。
  認清權力和義務的關係
  華西都市報:四中全會上提出了依法推進政府職能轉變,如何轉變?
  夏正林:解決依法治國問題,其實都是在解決權力制度化的問題。無論是“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革於法有據”,還是“推行政府權力清單制度”,甚至是“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”,核心都有關“權力”。
  任何擁有權力的個體,都不能不作為、亂作為、選擇性作為,從根本上認清權力即義務的關係,才是推進依法行政的前提和重點。
  華西都市報:怎麼看待政府行使權力問題?
  夏正林:現在推進依法行政,制定權力清單,就是建立一個權力的邊界。哪些事情政府有權做,哪些沒權做,明確起來。而且,政府要意識到,並不是權力越大就越好,因為權力對應的就是義務。權力越大,對應的義務和承擔的責任也越大,政府也就不會亂“搶權”了。
  要重拾政府公信力 公民有權監督政府
  華西都市報:在具體推進依法行政的過程中,需要從哪些方面著手?
  夏正林:在具體推行依法行政的過程中,我個人覺得體制的改良可以不用太著急。目前最重要的是要重拾政府的公信力。沒有公信力,行政必然受阻,踐行依法行政更困難。
  我舉個例子,部分地方個別領導會以“遞條子”方式影響司法公正的問題。如果判案不能公平正義,當然民眾很快就不相信司法體系了,政府行政也是同樣的道理。因為之前一些政府存在不作為、亂作為的情況,所以才讓民眾對作為行政主體的政府失去信心,也造成了政府在某些情況下行政決策和實施的時候容易和民眾發生衝突。
  如果判案時能將為什麼這麼判寫清楚,而不是簡單地援引法條,那麼領導或者其他外部因素都很難來影響了,因為你解釋不通,當然就沒法判,司法公正了,那當然就有公信力。相同的,只有政府真的能從細節做起,讓民眾恢復對政府的信任,依法行政才是一個水到渠成的過程。
  華西都市報:依法行政推進到一定程度時,政府的一些制度和職能是否也會發生變化?
  夏正林:會,比如信訪制度的改變。我覺得信訪就是個偽命題,公民依照憲法,有權利向政府提出意見和建議,行使憲法所賦予的監督的權力,但信訪不能變相成為一個解決公民個人權利爭端的工具。
  比如說,現在有的人覺得自己的權利受到侵害,就去信訪,這其實是應該找檢察院或法院的事情。很多信訪問題其實是應該通過法律途徑解決的,但現在卻是信訪部門在做,有時候幫群眾解決了問題,也是一種越權的行為。
  另外,現有的上級行政機關對下級的一些行政考核機制也是存在問題的,有沒有考核的權力、方式等,都值得思考。
  聚焦全國首部依法行政地方性法規
  杜絕“一言堂”決策失誤要追責
  在廣州期間,華西都市報記者也採訪了《廣州市依法行政條例(草案征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)起草工作的負責人和參與論證的專家。
  加重公眾話語權
  目前,《條例》共100條,分為九章。主要內容包括依法行政的責任分工、政府規章和行政規範性文件的制定、行政決策等。基本準則確立為不得越權和公眾參與兩條。
  《條例》要求,制定政府規章和行政規範性文件,應當通過網上征求意見、召開座談會、論證會、聽證會等多種形式,公開聽取各方面的意見。並以書面形式反饋意見採納或者不採納的情況。
  此外,在決定重大行政決策時,應當遵循公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體決定的決策程序。屬於重大行政決策的事項,應當進行風險評估,並將風險評估報告作為決策的依據;應當組織專家論證,未經專家論證的決策方案,不得提交審議,不得決定實施。而且,公眾對決策方案有重大分歧,有重大社會影響等情形都應當舉行聽證會。
  廣州市法制辦法制研究中心的龍女士是《條例》起草工作的負責人。她說,其實條例已經準備了兩年時間,之前這些內容很多存在於政府的規範性文件中,現在整合到一部專門的法規中,也讓公眾的話語權得到了法制的保障。
  杜絕“一人說了算”
  《條例》要求,行政決策實行行政首長負責制,政府行政首長和部門行政負責人代表同級政府和本部門對行政決策事項行使決定權。屬於重大行政決策的事項,應當由政府全體會議或者常務會議討論決定。
  《條例》還寫明,若出現違反決策程序規定的;決策事項超越法定職權範圍的;重大過失造成決策結果出現重大失誤的;造成重大損失或嚴重不良社會影響且未採取必要補救措施的等情況,市、區人民政府應當對決策的相關責任人追究責任。行政首長被問責的,將會被責令限期整改、通報批評;嚴重的還將被責令辭職,甚至免職。
  《條例》公佈時,對行政首長的眾多約束條款受到了關註。龍女士說,當初制定這些條款實際上是法治思維和理念的推動。在2010年,廣州市就出台了有關重大行政決策程序的規章制度,就是為了在制定決策時能夠有個科學論證的過程,不能讓行政首長一個人說了算。在其他的政府規範性文件中也有類似的內容,現在用地方法規整合起來,就是要從法制層面把這些約束固定下來。
  違規追責仍是難點
  據瞭解,《條例》的推行主體仍然是當地政府,如果政府出現違法行為,誰來追責仍然是重點和難點。
  曾參與《條例》論證的中山大學法學院副教授劉誠說,在具體執行中,審計、監察部門也要承擔相應的責任。另一方面,儘管類似行政覆議和行政訴訟法手段和方式已經十分成熟了,但是仍然不能避免可能出現的政府既當運動員又當裁判員的情況。
  “只能以後一邊施行,一邊再探索。”劉誠說。
  依法行政
  制定權力清單
  著名法學專家夏正林:依法行政不是政府要求自己做,而是人大要求政府做,杜絕政府一邊是運動員,一邊又是裁判的問題。
  推進依法行政,制定權力清單,就是建立一個權力的邊界。政府要意識到,並不是權力越大就越好,因為權力對應的就是義務。權力越大,對應的義務和承擔的責任也越大,政府也就不會亂“搶權”了。
  重大行政決策
  廣州市法制辦法制研究中心龍女士:在決定重大行政決策時,應當遵循公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體決定的決策程序。屬於重大行政決策的事項,應當進行風險評估,並將風險評估報告作為決策的依據;應當組織專家論證,未經專家論證的決策方案,不得提交審議,不得決定實施。公眾對決策方案有重大分歧,有重大社會影響等情形都應當舉行聽證會。華西都市報特派記者熊浩然 廣州攝影報道  (原標題:人大應多履行特別調查權和監督職能)
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