受省委常委會委托,我就省委貫徹落實中央關於全面推進依法治國若干重大問題決定的《意見》起草情況向全會作說明。
  一、關於《意見》的起草過程
  黨的十八屆四中全會是在我國全面建成小康社會進入決定性階段、改革進入攻堅期和深水區重要關頭召開的一次重要會議。黨的十八大以來,習近平總書記站在黨和國家事業全局的高度,就法治建設提出一系列新思想新觀點新論斷,豐富和發展了中國特色社會主義法治理論,為建設社會主義法治國家進一步指明瞭方向。黨的十八屆四中全會《決定》立足全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國,提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則和重大任務,是指導建設社會主義法治國家的綱領性文件。學習好、貫徹好、落實好四中全會精神,是全省各級黨組織一項重大政治任務。
  長期以來,特別是黨的十一屆三中全會以來,我省高度重視法治建設。1997年,作出《關於推進依法治省工作的決定》。2004年,頒佈實施《法治江蘇建設綱要》,提出建設法治江蘇戰略構想。此後,又相繼出台了《深入推進法治江蘇建設、保障和促進科學發展的意見》、《深化法治江蘇建設的意見》。黨的十八大後,我們根據十八大精神和習近平總書記對江蘇發展新要求,調整完善全面建成小康社會指標體系,增加民主法治考核權重,推動全省法治建設持續發展進步,為經濟社會發展提供了有力保障。
  當前,我省改革發展站在新的歷史起點,面臨的任務之重和矛盾風險挑戰之多前所未有。全面深化改革,完善社會主義市場經濟體制,更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關係、規範社會行為,使全省經濟社會發展既生機勃勃又井然有序,譜寫好中國夢的江蘇篇章,必須更加註重發揮法治的引領、規範和保障作用。改革依靠法治、發展需要法治、穩定離不開法治,加強法治建設比以往任何時候都更加重要、更為迫切。
  今年2月,根據中央有關《通知》精神,省委組織對全面推進依法治國議題進行了專題討論,向中央提出意見和建議。8月中旬,中央下發《決定》征求意見稿,省委按照中央要求在規定範圍內組織學習討論,向中央提出了修改意見和建議。根據省委要求,省委辦公廳會同省依法治省領導小組辦公室,對全省法治建設進行了全面深入調研。9月中旬,省委召開法治建設座談會,聽取有關部門主要負責同志和專家學者的意見,省委辦公廳組織力量開始進行《意見》起草準備工作。
  十八屆四中全會召開後,省委正式成立文件起草組,由我任組長,弘強、李雲峰、李小敏、張衛國同志任副組長,相關部門負責同志參加,在省委常委會領導下開展工作。文件起草組先後3次召開會議,充分聽取各方面意見,進行反覆討論修改。期間還舉辦了江蘇發展高層論壇,組織了省委中心組學習,充分聽取專家學者對貫徹四中全會精神、全面推進依法治省的意見和建議。起草組對照中央《決定》精神,結合我省實際,對《意見》進行完善,形成了征求意見稿。
  10月31日,省委將征求意見稿下發各市委、省級機關各部門黨組(黨委)和有關領導同志征求意見。各方面共提出修改意見和建議348條,扣除重覆性意見後314條,文件起草組對《意見》作出124處修改。11月4日,省委召開常委會議,對《意見》進行討論。文件起草組根據省委常委會討論意見,又作了進一步修改,形成今天提交省委全會審議的討論稿。
  在征求意見的過程中,各方面一致認為,省委貫徹落實四中全會決定的《意見》,把中央關於全面推進依法治國總體部署與江蘇法治建設實踐緊密結合,準確把握法治建設正確方向,堅持問題導向、改革取向,對貫徹四中全會精神、全面推進依法治省作出具體部署,符合中央精神、切合省情實際,有針對性地回應了人民群眾關切,具有很強的指導性和可操作性,必將有力推進法治江蘇建設。
  應該說,提請本次全會討論的《意見》起草工作在省委常委會領導下,充分發揚民主,工作謀劃在先,各項準備到位,凝聚了各方面智慧和共識。
  二、關於《意見》的總體框架和主要內容
  省委常委會認為,全面推進依法治省涉及改革發展穩定各個方面,必須立足全局和長遠來統籌謀劃。
  下轉3版
  上接1版《意見》應該既全面準確貫徹中央《決定》精神,又結合江蘇實際找準工作著力點;既充分肯定法治江蘇建設的成效和經驗,又針對現實問題提出富有改革創新精神的新思路新舉措;既抓住法治建設的重點任務,又體現經濟社會發展全局要求;既著眼長遠抓好總體設計,又立足當前做到切實管用。
  在《意見》起草過程中,我們突出把握了以下幾個方面:一是貫徹中央精神不走樣。堅決貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記關於加強法治建設重要指示精神,保證中央關於全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、重大任務和重要舉措,在江蘇不折不扣落實到位。二是嚴守地方權限不越位。切實維護社會主義法制的統一和尊嚴,把握好中央和地方的事權分工,凡是屬於中央的事權不逾越,切實維護中央權威;嚴格按照法定權限行使地方權力,在中央《決定》框架內,提出我省加強法治建設的任務和舉措。三是結合省情實際有特色。堅持把全面推進依法治省放在譜寫好中國夢江蘇篇章總體佈局中來謀劃部署,認真貫徹習近平總書記對江蘇工作的重要指示精神,充分考慮我省發展階段性特征和需求,充分利用國家給予我省深化改革相關領域先行先試的機遇,充分挖掘和發揮我省法治建設積累的基礎和優勢,堅持改革創新,努力走出一條具有時代特征、江蘇特點的法治建設路子。四是突出工作推進高定位。圍繞法治建設工作佈局,以工作思路的前瞻性和工作要求的高標準,引導全省上下大力發揚“三創三先”新時期江蘇精神,腳踏實地、開拓進取,推動法治建設與江蘇經濟社會協調發展,依法治省水平居於全國領先行列。
  在框架結構上,《意見》以中央《決定》為依據,以全面推進依法治省、努力建設法治江蘇為主線,以法治建設工作佈局和重點任務為脈絡,分為三大板塊、八個部分。
  導語和第一部分構成第一板塊,是《意見》的總論。第一部分對學習貫徹黨的十八屆四中全會精神提出總體要求,闡述了全面推進依法治省的重大意義,明確了全面推進依法治省的指導思想、工作目標、基本原則等重大問題。
  第二部分至第六部分為第二板塊,從5個方面提出了貫徹四中全會精神、全面推進依法治省、努力建設法治江蘇的主要任務和重要舉措。第二部分講保證憲法法律實施,切實提高地方立法水平,從認真貫徹實施憲法、完善地方立法體制、深入推進科學立法民主立法、加強重點領域立法4個方面展開。第三部分講堅持依法行政,加快建設法治政府,從依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規範公正文明執法、加強對行政權力的制約和監督、深入推進政務公開6個方面展開。第四部分講堅持公正司法,提高司法公信力,從確保審判權檢察權依法獨立公正行使、優化司法職權配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、強化人權司法保障、加強對司法活動的監督6個方面展開。第五部分講加強法治宣傳教育,推動全民守法,從切實提高法治宣傳教育質效、加強法治文化建設、加強公民道德建設3個方面展開。第六部分講推進社會治理法治化,加快法治社會建設,從大力推進依法治理、健全依法維權和矛盾糾紛化解機制、建立完備的法律服務體系、深入推進社會治安綜合治理4個方面展開。
  第七部分、第八部分和結束語構成第三板塊。第七部分講加強法治工作隊伍建設,為全面推進依法治省提供人才保障,從提高法治專門隊伍素質、加強法律服務隊伍建設、創新法治人才培養機制3個方面展開。第八部分講加強和改進黨的領導,開創全面推進依法治省新局面,從不斷提高依法執政水平、健全黨委領導依法治省的制度和工作機制、加強黨內法規制度建設、提高黨員幹部以法治思維和法治方式推動改革發展能力、完善法治創建和考核評價5個方面展開。最後,號召全省各級黨組織和廣大黨員幹部群眾積極投身全面推進依法治省的實踐,為建設法治江蘇而奮鬥。
  三、關於需要說明的幾個問題
  第一,堅定不移走中國特色社會主義法治道路。習近平總書記深刻指出,全面推進依法治國這件大事能不能辦好,最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。堅持中國共產黨的領導,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,是中國特色社會主義法治道路核心要義,規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。
  貫徹四中全會精神、全面推進依法治省、努力建設法治江蘇,必須把堅持和拓展中國特色社會主義法治道路作為根本,貫穿落實到法治建設的全過程和各方面。《意見》從指導思想到基本原則,從法治建設目標到總體佈局,從任務舉措到組織保障,都充分體現了堅持和拓展中國特色社會主義法治道路的根本要求,強調要堅定不移走中國特色社會主義法治道路,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,堅決維護憲法法律權威,依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定,確保法治建設始終沿著正確方向前進。
  第二,全面推進依法治省的目標。中央《決定》提出全面推進依法治國的總目標,就是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。這個總目標,既明確了全面推進依法治國的性質和方向,又突出了工作重點和總抓手,對全面推進依法治國具有綱舉目張的意義。全面推進依法治省,必須緊緊圍繞這個總目標來部署、來展開。
  《意見》根據中央新要求、我省法治建設新實踐,提出要根據中央提出的全面推進依法治國總目標,圍繞形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,積極推進中國特色社會主義法治體系建設和社會主義法治國家建設在江蘇的實踐和探索,努力建設法治江蘇。通過全省上下齊心協力、不懈奮鬥,推動地方科學民主立法、法治政府建設、公正廉潔司法、法治宣傳教育、社會治理法治化、法治工作隊伍建設水平居於全國領先行列。
  我省這一目標,是在深刻理解、全面把握中央總體部署,認真總結我省法治建設實踐經驗基礎上研究提出的,豐富提升了我省法治建設原有目標內涵,與全面推進依法治國總目標要求一致。提出這樣的目標,主要基於以下三點考慮:一是堅決維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。這是我國憲法確立的一項重要原則。全面推進依法治省是全面推進依法治國在江蘇的具體實踐,必須緊扣中央提出的總目標推進在江蘇的創新探索,引領全省人民為實現總目標共同奮鬥。二是突出總攬全局、牽引各方的抓總作用。全面推進依法治國的總抓手是建設中國特色社會主義法治體系。堅持以中央提出的“五大體系”建設牽引法治江蘇建設各方面工作,體現了全面推進的要求,也為做好工作提供了有力抓手。三是體現主動作為的進取精神。明確提出江蘇法治建設要在六個方面保持全國領先水平,既考慮到鞏固擴大我省法治建設成果、使法治建設與江蘇經濟社會發展水平相適應的需要,又有利於調動各方面的積極性主動性創造性,推動法治江蘇建設深入開展。
  第三,保證憲法法律實施,提高地方立法水平。憲法是國家的根本大法,是治國安邦的總章程。中央《決定》強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。《意見》提出,全省各級黨政機關、社會團體、企業事業組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則,並負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責;地方立法必須以憲法法律為依據;抓住國家憲法日等重要節點深入開展憲法教育。這有利於在全社會大力弘揚憲法精神,增強全民憲法意識,樹立憲法權威。
  良法是善治之前提。地方立法是國家立法的重要補充。目前,我省經濟社會生活各方面總體上實現了有法可依,但隨著經濟社會的發展,我省地方立法任務依然十分繁重,立法工作中也存在著與改革發展穩定大局扣得不緊、法規形成機制過於單一、公眾參與渠道不寬、精細化程度不高等問題。《意見》提出,要按照“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法原則,恪守以民為本、立法為民理念,貫徹社會主義核心價值觀,堅持立改廢釋並舉,抓住提高地方立法質量這個關鍵,切實增強法規規章的及時性、系統性、針對性、有效性。一是嚴格按照法定權限行使地方立法權,處理好實施性立法和創製性立法的關係,把握好中央與地方、權力機關與行政機關的事權分工,使每一項地方立法都符合憲法法律要求、反映人民意志、得到人民擁護,依法撤銷和糾正違法的規範性文件,禁止制髮帶有立法性質的文件。二是健全有地方立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用,健全立法項目立項、起草、論證、協調、審議工作機制,健全社會各方有序參與地方立法的途徑和方式,切實提高地方立法質量。三是加強和改進政府立法制度建設,完善地方政府規章制定程序和公眾參與政府立法機制,政府制定規章要編製年度計劃,強化政府法制機構在政府立法中的組織協調作用,嚴格規範性文件制定和管理。四是立足我省改革發展需要,加強重點領域立法,《意見》根據中央《決定》精神,從深化經濟體制改革、加強社會主義民主政治建設、發展社會主義先進文化、保障改善民生和創新社會治理、促進可持續發展等方面,提出了當前和今後一個時期我省地方立法重點,包括一些重要項目,如開發園區條例、循環經濟促進條例、養老服務條例、行政程序規定等。
  第四,建設法治政府。全面推進依法治省的重點是保證法律法規嚴格實施。對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至徇私枉法等問題,必須下大力氣解決。《意見》圍繞加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府,提出了具體措施。一是依法全面履行政府職能。主要是研究制定法治政府建設實施規劃,推行政府權力清單制度,加強行政審批事項目錄清單管理,完善不同層級政府事權法規制度等。二是依法規範行政權力運行。主要是健全依法決策機制,完善行政決策程序規定,明確重大行政決策範圍,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制;深化行政執法體制改革,根據不同層級政府事權和職能合理配置執法力量,積極推進綜合執法,完善市縣兩級政府行政執法管理,健全行政執法與刑事司法銜接機制,嚴格執行重大執法決定法制審核制度,全面落實行政執法責任制,嚴格規範行政執法行為。三是強化對行政權力的監督。主要是加強對政府內部權力的制約,健全部門內控機制,強化政府內部層級監督;加強和改進依法行政考核工作,改革行政覆議體制,推進行政覆議委員會試點;強化對行政權力專門監督,探索推進省以下地方審計機關人財物統一管理,加強行政監察;加強財政監督,強化對政府各部門預算編製、執行情況的監督;深入推進政務公開,改進依申請公開工作,深入推進行政權力網上公開透明運行等。
  第五,堅持公正司法。公正是法治的生命線,司法是維護社會公平正義的最後一道防線。司法公正對社會公正具有重要引領作用,司法不公對社會公正具有致命破壞作用。目前司法領域存在的司法不公、司法公信力不高、一些司法人員作風不正、辦案不廉等問題還比較突出。《意見》根據中央《決定》精神,針對存在問題,提出了相應舉措。比如,在確保審判權、檢察權依法獨立公正行使方面,提出建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度;健全行政機關負責人依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重並執行法院生效裁判的制度;建立健全司法人員履行法定職責保護機制。在優化司法職權配置方面,提出健全公安、檢察、審判、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制;推進法院案件受理制度改革,變立案審查製為立案登記制;加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴的懲治力度;明確司法機關內部各層級權限,健全內部監督制約機制;改革審判委員會、檢察委員會工作機制;探索建立檢察機關提起公益訴訟制度;推進以審判為中心的訴訟制度改革,確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗,等等。在強化人權司法保障方面,提出細化落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度;推動建立對所有訊問活動、重要取證活動全程同步錄音或錄像制度;加大依法強制執行力度,落實失信被執行人信用監督、威懾和懲戒制度;落實終審和訴訟終結制度,等等。在加強對司法活動的監督方面,提出認真落實檢察機關行使監督權的法律制度,完善人民監督員制度,依法規範司法人員與當事人、律師、特殊關係人、中介組織的接觸、交往行為,加強司法人員職業道德建設等。
  這裡,還要對幾個具體問題重點作一下說明:一是針對目前案件辦理周期較長的問題,對一些事實清楚、證據確實充分、犯罪嫌疑人(被告人)認罪、適用法律沒有爭議的輕微刑事案件,《意見》提出完善刑事訴訟中犯罪認罰從寬制度,探索建立輕微刑事案件快速辦理機制,積極開展刑事案件速裁程序試點工作。這有利於提高司法效率、節約司法資源、降低司法成本,也有利於在及時懲治犯罪的同時保護當事人合法權益,實現法律效果和社會效果有機統一。二是探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,是中央《決定》提出的重大改革舉措。我省擬對南京、徐州鐵路運輸法院、檢察院職責任務加以調整,合理調配充實審判人員和檢察人員,跨地區辦理行政案件、知識產權案件、環境保護案件、重大民商事案件等。目前南京鐵路運輸法院、檢察院已先期開展了部分案件集中管轄、人員統一調配等方面的試點工作,取得較好效果,可以認真總結經驗,在設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院方面作出進一步探索。三是十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署,中央《關於深化司法體制改革試點若干問題框架意見》,把完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理4項列為司法體制改革重點任務,我省被中央列為司法體制4項改革第二批試點省份。《意見》根據四中全會《決定》精神和中央統一安排,要求積極推進司法體制4項改革試點工作。這4項改革,都是司法體制改革基礎性、制度性措施,具有牽一發動全身的作用。推進這4項改革,對於解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題,確保法院、檢察院依法獨立公正行使職權,促進司法公正,提高司法公信力,具有重要意義。
  第六,推進社會治理法治化。建設法治社會是建設法治國家的重要基礎。隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化,社會治理難度明顯加大,這與社會法治精神缺失、社會治理法治化水平不高有密切關係。四中全會《決定》對推進多層次多領域依法治理提出要求。《意見》針對基層實際,把推進社會治理法治化、加快法治社會建設單獨作為一部分。在大力推進依法治理方面,提出依法推進村(居)民自治,依法完善企業職工代表大會、工資集體協商、廠務公開等企事業單位民主管理制度,發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規範在社會治理中的積極作用,發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。在健全依法維權和矛盾糾紛化解機制方面,提出強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位,積極推動信訪納入法治化軌道,依法規範信訪秩序;構築全方位、動態化社會矛盾糾紛排查機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政覆議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化矛盾糾紛解決機制;加強交通事故、醫患、勞動人事等行業性、專業性人民調解組織建設。在建立完備的法律服務體系方面,提出將公共法律服務納入地方經濟社會發展規劃和政府公共服務範圍;鼓勵、引導社會力量參與公共法律服務,建立健全公共法律服務標準和質量評價機制、監督機制、失信懲戒機制、政府購買機制和補償機制;加強民生領域法律服務,逐步將法律援助範圍由低保人群擴大到低收入人群;推進公共法律服務窗口建設,為群眾提供便捷的法律服務。在深入推進社會治安綜合治理方面,提出進一步完善立體化現代化社會治安防控體系,完善特殊人群服務管理制度,健全安全生產法規制度和安全預防控制體系,依法落實社會風險和突發事件隱患排查監控責任,保障人民群眾生命財產安全。
  第七,法治創建和考核評價。四中全會《決定》提出,深入開展多層次多形式法治創建活動。我省自頒佈《法治江蘇建設綱要》以來,探索形成了以法治城市、法治縣(市、區)創建為主體,依法行政、公正司法示範點等行業創建為支撐,鄉鎮(街道)和村(社區)及機關企事業單位等基層法治創建為基礎的工作格局,對加強法治建設產生了重要推動作用。《意見》對深入開展多層次多形式法治創建活動提出了具體要求。
  黨的十八屆三中全會《決定》提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準。四中全會《決定》要求,把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容,納入政績考核指標體系。省委十二屆六次全會把建立科學的法治建設指標體系和考核標準,作為我省全面深化改革的一項重要任務。省有關方面正在制定法治江蘇建設指標體系和考核標準,《意見》對此作了進一步明確。
  第八,加強和改進黨對全面推進依法治省的領導。黨和法治的關係是法治建設的核心問題。四中全會《決定》指出,黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。《決定》圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導,提出“三統一”、“四善於”,並作出了系統部署。認真落實“三統一”、“四善於”的要求,關鍵是既要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,確保黨的主張貫徹到全面推進依法治省的全部實踐之中;又要改進黨的領導,自覺在憲法法律範圍內活動,以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作。《意見》圍繞不斷提高依法執政水平,健全黨委領導依法治省的制度和工作機制,提高黨員幹部以法治思維和法治方式推動改革發展能力,提出了明確要求。
  在我們國家,黨內法規制度是社會主義法治體系的重要組成部分,而且是我們較之西方國家更有特色的部分。黨內法規制度對黨員的要求,在很多地方比法律的要求更嚴格。全面推進依法治省,必須努力形成法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。《意見》提出,要完善黨內法規制定工作機制,形成配套完備的黨內法規制度,建立作風建設長效機制,提高黨內法規制度執行力,嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任,對任何腐敗行為和腐敗分子,依紀依法堅決懲處,促進黨員幹部不僅模範遵守國家法律法規,而且按照黨規黨紀更高標準要求自己,在全面推進依法治省中充分發揮各級黨組織的政治保障作用和黨員的先鋒模範作用。
  同志們,全面推進依法治省是一項系統工程。制定好省委《意見》,對於貫徹落實四中全會精神、全面推進依法治省、努力建設法治江蘇,具有重要意義。大家要深刻領會中央精神,站在我省經濟社會發展全局的高度,認真討論,既提出建設性意見和建議,把《意見》審議好,又加深理解,以利於統一思想更好貫徹落實。希望大家共同努力,把這次全會開好。  (原標題:關於《中共江蘇省委貫徹落實〈中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》的說明)
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